LA CORTE DEI CONTI
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso iscritto al n.
C/261 del registro di segreteria, proposto da Maccioni Giuseppe, nato
a Ollolai (Nuoro) l'8 gennaio 1911, avverso la nota-provvedimento del
Ministero dell'interno n. 800/0333 del 16 settembre 1982.
Uditi alla pubblica udienza del giorno 16 marzo 1989 il relatore
consiliere Enrico Passeroni, e difensore del ricorrenrte avv. Tomaso
Palermo nonche' il pubblico ministero nella persona del vice
procuratore generale Giuseppantonio Stanco.
Esaminati gli atti ed i documenti della causa.
RITENUTO IN FATTO
Con istanza datata 20 maggio 1982 il sig. Maccioni Giuseppe, ex
capitano del corpo delle guardie di P.S., cessato dal servizio
permanente effettivo dal 9 gennaio 1965 (Collocato nella riserva a
decorrere dal 9 gennaio 1973 e titolare di pensione preivilegiata),
chiedeva al Ministero dell'interno che il proprio trattamento
pensionistico fosse riliquidato con effetto dal 1 febbraio 1981, ai
sensi dell'art. 26 del d.-l. 6 giugno 1981 n. 283, convertito nella
legge 6 agosto 1981, n. 432, e cioe' assumendo come base pensionabile
quella corrispondente alle nuove retribuzioni del personale statale
stabilite con le leggi 11 luglio 1980, n. 312 e 6 agosto 1981, n.
432.
Con nota n. 800/0333 C.S. 2085 del 16 settembre 1982 il predetto
Dicastero comunicava al Maccioni che la sua richiesta non poteva
essere accolta, in quanto egli era cessato dal servizio anteriormente
alla data di efficacia giuridica ed economica delle citate
disposizioni di legge.
Avverso la indicata pronuncia amministrativa l'interessato
proponeva ricorso a questa Corte con atto pervenuto alla segreteria
della quarta sezione centrale giurisdizionale il 21 gennaio 1983 e
successivamente rimesso per competenza a questa sezione divenuta
competente alla prosecuzione del processo, ai sensi degli artt. 2 e
11 della legge 8 ottobre 1984, n. 658. Con tale mezzo di gravame il
ricorrente sosteneva che l'impugnata determinazione ministeriale era
frutto di una inesatta interpretazione delle leggi suindicate, alle
quali doveva attribuirsi un significato piu' aderente ai princi'pi
costituzionali cosi' da applicarle anche ai dipendenti dello Stato
collocati in quiescenza anteriormente alla decorrenza (1 gennaio
1979) del triennio contrattuale 1979-81, cui esse si riferiscono. A
sostegno di detto assunto veniva invocato il principio del necessario
adeguamento delle pensioni ai miglioramenti economici spettanti al
personale in servizio e con le stesse decorrenze, principio
desumibile anche dalla sentenza della terza sezione di questa Corte
n. 49970 del 28 aprile 1982.
Essendo stato in tal modo introdotto il presente giudizio il
procuratore generale formulava conclusioni con atto depositato il 29
settembre 1987, col quale chiedeva il rigetto del ricorso sulla base
delle seguenti considerazioni a) nel vigente ordinamento il
trattamento di quiescenza va liquidato sulla base dell'ultimo
stipendio percepito (vedi art. 43 del t.u. 29 dicembre 1973, n.
1092), al quale esso rimane agganciato salvi i singoli provvedimenti
che il legislatore adotti per categorie, tempi e modi di
riliquidazione di volta in volta previsti; b) unica norma di
permanente e generale perequazione delle pensioni in base ad indici
determinati di anno in anno, comunque svincolata dal trattamento del
personale in servizio, e' quella introdotta dalla legge 29 aprile
1976, n. 177, della quale ha beneficiato anche il ricorrente per la
sua automatica applicazione: qualunque diversa pretesa di adeguamento
non sarebbe sorretta da alcuna previsione normativa e si porrebbe in
contrasto con il predetto sistema generale.
In data 17 agosto 1988 il Maccioni depositava una memoria con la
quale insisteva nella richiesta di riconoscimento del diritto alla
riliquidazione della propria pensione per via di interpretazione
delle leggi nn. 312/1980 e 432/1981 nonche' per l'applicazione
dell'art. 2 della legge n. 177/1976 a partire dal 1978 ed in
subordine sollevava questione di costituzionalita' assumendo che,
avendo la pensione carattere di retribuzione differita, la
discrezionalita' del legislatore deve rispettare il principio della
sua proporzionalita' alla qualita' e quantita' del lavoro prestato,
previsto dall'art. 36 della Costituzione, in modo da assicurare nel
tempo un'esistenza libera e dignitosa; che il principio di
uguaglianza di cui all'all'art. 3 della Costituzione esige che non
possono essere diversificati i trattamenti pensionistici di
dipendenti i quali abbiano svolto uguali prestazioni lavorative, in
ragione soltanto di dati anagrafici, cioe' dalla data di cessazione
del servizio con la creazione del fenomeno delle c.d. pensioni di
annata generato dalla mancata applicazione dell'art. 2, della citata
legge n. 177/1976; che il contrasto con gli indicati canoni
costituzionali non e' risolto dalla legge 17 aprile 1985, n. 141, con
cui e' stata attuata soltanto una limitata perequazione.
Alla pubblica udienza il difensore conformava la domanda di
adeguamento della pensione spettante al Maccioni al trattamento
economico del personale della Polizia di Stato in servizio, sulla
base dei princi'pi contenuti nella sentenza della Corte
costituzionale n. 501 del 21 aprile-5 maggio 1988 e nella sentenza
delle sezioni riunite della Corte dei conti n. 76-C del 14 novembre
1988; sosteneva inoltre che la riliquidazione delle pensioni non puo'
essere limitata ai dirigenti civili e militari dello Stato cessati
dal servizio successivamente al 1 gennaio 1979, come disposto
dall'art. 3 del d.-l. 16 settembre 1987, n. 379, convertito con
legge 14 novembre 1987, n. 468, formulando le seguenti conclusioni:
1) in via principale, l'accoglimento del ricorso con
rivalutazione del credito, interessi e spese di giustizia;
2) in via subordinata la incidentale proposizione della
questione di incostituzionalita' degli artt. 1, 24 e 25 della legge
11 luglio 1980, n. 312, nonche' degli artt. 21, 24, 16 e 17 della
legge 6 agosto 1981, n. 432, ed infine dell'art. 3 del d.-l. 16
settembre 1987, n. 379, convertito nella legge 14 novembre 1987, n.
468, per contrasto con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione
nonche' degli artt. 23 e 25 della dichiarazione universale dei
diritti dell'uomo.
Il procuratore generale, in sede di discussione orale, ha
parzialmente modificato le conclusioni scritte sostenendo quanto
segue:
a) la sentenza della Corte costituzionale n. 501/1988 ha
affermato nella motivazione un principio di adeguamento delle
pensioni alla dinamica delle retribuzioni del personale in servizio
di pari qualifica, ma nel dispositivo ha, di detto principio, fatto
un'applicazione limitata alla particolare situazione riguardante il
personale di magistratura e derivata dalla legge 6 agosto 1984, n.
425;
b) la pronuncia di incostituzionalita' riguarda unicamente gli
artt. 1, 3 e 6 della legge 17 aprile 1985, n. 141, in quanto non
hanno previsto una riliquidazione dei trattamenti di quiescenza sulla
base della succitata legge n. 425/1984, facendo comunque salvi gli
effetti prodotti da ogni altra disposizione di legge fino al 1
gennaio 1988, per cui non puo' da essa dedursi un principio di
adeguamento automatico permanente e generale per tutti i dipendenti
dello Stato;
c) il ricorso sarebbe percio' da respingere alla luce della
normativa vigente, ma puo' essere proposta, alla stregua dei
princi'pi di cui alla menzionata sentenza n. 501/1988 e dei problemi
di interpretazione che essa pone, la questione di costituzionalita'
del succitato art. 3 della legge n. 468/1987, in quanto non perde una
generale riliquidazione delle pensioni.
D I R I T T O
La domanda, originariamente proposta col ricorso introduttivo del
presente giudizio, tende ad ottenere la riliquidazione della
pensione, spettante al sig. Maccioni Giuseppe, quale ex dipendente
statale appartenente al corpo delle guardie di P.S. sulla base delle
retribuzioni previste a favore del personale in servizio dagli artt.
16 e segg. del d.-l. n. 283/1981 convertito con modificazioni con
legge n. 432/1981 e percio' previo inquadramento virtuale nei nuovi
livelli retributivi e nelle classi di stipendio (ai fini di
quiescenza e con effetto dal 1 febbraio 1981) nonche' con
riferimento alla anzianita' maturata, secondo la struttura del
trattamento economico gia' introdotta dagli artt. 24 e (relativamente
al personale militare) dall'art. 137 della legge 11 luglio 1980, n.
312.
A sostegno della pretesa viene invocata l'applicazione dell'art.
26 del citato d.-l. n. 283/1981. Senonche' detta norma prevede un
siffatto procedimento di riliquidazione limitatamente al personale
cessato dal servizio "nel corso di vigenza del triennio contrattuale
1979-1981 decorrente dal 1 gennaio 1979" e su tale inequivoco limite
temporale esclude che essa possa essere estesa, in via di mera
interpretazione giurisprudenziale, a qualsiasi altra situazione di
quiescenza anteriore: non puo' infatti sostenersi ne' che essa
esprima in principio di carattere ed ambito generale ne' che le
posizioni dei dipendenti cessati dal servizio prima della data
suindicata (costituenti fra l'altro la parte numericamente piu'
rilevante dei pensionati) non fossero presenti al legislatore nel
momento in cui e' stata dettata la disciplina in argomento, dal che
deve dedursi che esse sono state volutamente escluse dall'ambito di
applicazione del citato procedimento riliquidativo e dal nuovo
sistema retributivo.
Conseguentemente deve darsi ingresso all'esame della questione di
costituzionalita' sollevata, con diverse angolazioni, anche riguardo
alle citate norme.
Poiche' il ricorrente lamenta proprio il non assoggettamento della
propria pensione a riliquidazione sulla base della nuova struttura e
progressione degli stipendi in relazione alla data in cui cesso' dal
servizio (9 gennaio 1965), deve senz'altro affermarsi che il presente
giudizio non puo' essere definito indipendentemente dalla risoluzione
della proposta incidentale eccezione.
Ma va anche considerato che la domanda giudiziale ha subi'to nel
corso del processo alcune specificazioni fino ad apparire rivolte ad
ottenere, non solo l'applicazione dei benefici di cui ai
provvedimenti legislativi del 1981, ma piu' ampiamente il costante
adeguamento del trattamento di quiescenza al trattamento dovuto in
servizio a fronte della corrispondente posizione di stato giuridico e
di carriera.
Indipendentemente dalla definitiva pronuncia sull'ammissibilita'
di tale piu' ampia richiesta - ai fini della quale non potra'
prescindersi dal considerare che il rapporto pensionistico non si
esaurisce in unica prestazione e si sviluppa attraverso situazioni
destinate a mutare nel tempo - la questione di legittimita'
costituzionale introdotta in causa appare comunque rilevante, per la
decisione che questo giudice deve rendere, relativamente sia alle
norme anteriori, ma aventi carattere generale e permanente, sia alle
norme successive a quelle specificatamente invocate in quanto con le
prime interferiscano spiegando concreti effetti sulla misura della
pensione di cui e' controversia o in sostituzione dei pretesi
miglioramenti o perpetuendo ed aggravando il diniego dei
miglioramenti stessi, agendo su un trattamento di quiescenza gia' non
adeguato a corretti livelli retributivi.
Il primo e' il caso degli artt. 1 e 2 della legge 29 aprile 1976,
n. 177, uniche norme che abbiano introdotto nell'ordinamento un
principio di costante e generale adeguamento delle pensioni del
settore pubblico ai trattamenti economici delle categorie del
personale in servizio, mediante l'automatica applicazione di un
indice di incremento da stabilirsi con decreto del Presidente della
Repubblica.
Il principio, se attuato, sarebbe stato da solo sufficiente a
soddisfare la pretesa del ricorrente, indipendentemente da un
procedimento di riliquidazione implicante l'assunzione di nuovi
elementi di calcolo (rideterminazione della base pensionabile);
senonche' gli stessi artt. 2, secondo comma, e 3, della legge n.
177/1976 e successivamente gli artt. 18 della legge 21 dicembre 1978,
n. 843, e 14, quinto comma, del d.-l. 30 dicembre 1979, n. 663, nel
testo sostituito dalla legge di conversione 29 febbraio 1980, n. 33,
ne hanno, prima in via transitoria e poi in via permanente,
paralizzato l'attuazione, collegando la prequazione automatica ad
indici assolutamente empirici o comunque non dedotti dalla dinamica
delle retribuzioni del personale in servizio per le varie categorie.
La norma piu' recente prevede infatti aumenti annuali in misura
percentuale pari alla differenza tra la variazione dei tassi delle
retribuzioni degli operai dell'industria e la variazione del costo
della vita ex art. 10 della legge 3 giugno 1975, n. 160, ivi
richiamata.
Per quanto riguarda la normativa successiva al 1981, occorre
menzionare da un lato le disposizioni di legge settoriali che,
autorizzando la spesa relativa all'applicazione di contratti tra
Governo e sindacati in materia di benefci economici del personale in
servizio della Polizia di Stato, non ne hanno esteso gli effetti ai
pensionati gia' appartenenti alla stessa categoria (legge 20 marzo
1984, n. 34, per il periodo contrattuale 1 gennaio 1982-31 dicembre
1984 e con decorrenza 1 gennaio 1983; d.-l. 21 dicembre 1987, n.
387, convertito nella legge 20 novembre 1987, n. 472, per il periodo
contrattuale 1 gennaio 1985-31 dicembre 1987 e con decorrenza 1
gennaio 1986); dall'altro quelle altre disposizioni, di applicazione
generale e quindi applicabili al caso in esame, le quali nel
dichiarato intento di attuare una perequazione dei trattamenti
pensionistici dei pubblici dipendenti, hanno stabilito incrementi in
misura e secondo criteri non rapportati alla dinamica degli stipendi.
Fra queste ultime rientra la legge 17 aprile 1985, n. 141: gli
artt. 1, primo e secondo comma, e 6, stabiliscono, infatti, aumenti
in misura percentuale e fissa, diversificata seconco le date di
collocamento a riposo degli interessi (date tutte anteriori alla
decorrenza giuridica degli inquadramenti nelle qualifiche e livelli
soprammenzionati e cioe' al 1 gennaio 1978), con riferimento ai
comparti di appartenenza e scaglionati con diverse decorrenze dal 1
gennaio 1984 al 1 luglio 1987; l'art. 7 prevede invece la
riliquidazione, con decorrenza 1 gennaio 1986l dei trattamenti di
quiescenza del personale collocato a riposo successivamente alla
suindicata data secondo le norme del d.-l. n. 283/1981, ma detto
limite cronologico impedisce ancora una volta l'accesso del
ricorrente al regime giuridico preteso col ricorso e costituisce una
nuova ragione della discriminazione, di cui egli si duole (vedi anche
in senso non risolutivo l'art. 1 della legge 23 dicembre 1986, n.
942) sotto l'aspetto della diversita' concettuale e pratica esistente
tra meri incrementi delle pensioni e riliquidazioni sulla base dei
nuovi assetti di carriera e di sviluppo economico riconosciuti al
personale in servizio.
Tuttavia la citata legislazione, che ha inciso sulla misura del
controverso trattamento pensionistico incorre, ad avviso di questo
giudice, nel dubbio di costituzionalita' prospettato da parte attrice
nella considerazione sia dell'esigenza della parita' di trattamento a
parita' di situazioni (art. 3 della Costituzione), in quanto le
distinzioni operate da legislatore ordinario hanno nella maggior
parte dei casi irragionevolmente seguito il criterio meramente
cronologico della data di cessazione del servizio, sia della
corrispondenza della pensione, quale retribuzione differita alla
quantita' e qualita' del lavoro svolto (art. 36 della Costituzione).
In particolare il principio di detta corripondenza, a prescindere
dalla valutazione del rispetto dell'estremo limite di sufficienza per
un'esistenza libera e dignitosa (pur esso garantito dal citato art.
36) sembra sia stato ripetutamente violato, nonostante che la sua
inderogabilita' e precipua rilevanza sia stata recentemente ribadita
nella sentenza della Corte costituzione n. 501 del 21 aprile-5 maggio
1988, nella quale e' stata affrontata e risolta analoga questione
riguardante personale di magistratura ed assimilato, alla stregua
delle seguenti proposizioni:
a) "dal carattere retributivo delle pensioni deriva che il
trattamento di quiescenza deve essere proporzionale alla quantita' e
durata del lavoro prestato, non deriva che tale trattamento debba
essere necessariamente inferiore al trattamento di servizio attivo";
b) "la proporzionalita' ed adeguatezza non devono sussistere
soltanto al momento del colloccamento a riposo, ma vanno
costantemente assiemate anche nel prosieguo" mediante una "costante
adeguazione del trattamento di quiescenza alle retribuzioni del
servizio attivo";
c) "il legislatore, intervenuto con legge 17 aprile 1985, n.
14, avrebbe dovuto perequare le pensioni dei magistrati... alle
retribuzioni disposte con la suddetta legge n. 425/1984 e non invece
stabilire rivalutazioni percentuali di pensioni pregresse... con
conseguente vilnus degli artt. 3 e 36 della Costituzione".
E' vero che il giudice delle leggi non ha tratto da tali
affermazioni, le quali appaiono coerenti alla giurisprudenza
costituzionale gia' formatasi sulla materia, la conseguenza
apparentemente ovvia della dichiarazione di illegittimita' di tutte
le norme contrastanti con gli indicati dettami.
Cio' e' pero' avvenuto nella considerazione del fatto che, per il
personale di magistratura, il divario tra pensioni e stipendi era
sorto in termini non piu' ragionevolmente giustificabili con
l'entrata in vigore della legge 6 agosto 1984, n. 425, e che la legge
n. 141/1985 aveva attuato una certa funzione perequatrice fino al 31
dicembre 1987; la pronuncia e' percio' stata di dichiarazione di
illegttimita' degli artt. 1, 3, primo comma, e 6, della legge n.
141/1986 nella parte in cui, in luogo degli aumenti ivi previsti, non
dispongono la riliquidazione della pensione sulla base del
trattamento economico derivante dall'applicazione degli artt. 3 e 4
della legge n. 425/1984, con decorrenza 1 gennaio 1988, a favore dei
magistrati collocati a riposo anteriormente al 1 luglio 1983,
stabilendo almeno da tale data una sostanziale ed effettiva
perequazione ed equiparazione di posizioni.
Nella fattispecie in esame la "radicale innovazione nella
struttura della retribuzione", introdotta per i magistrati dalla
legge n. 425/1984, alla quale la consulta la fatto espresso
riferimento in quanto non estesa a tutto il personale di magistratura
in quiescenza, risale, in forme sostanzialmente corrispondenti, ai
piu' volte citati provvedimenti normativi del 1980 e del 1981 (vedi
in particolare per il personale militare, nel quale e' da comprendere
la Polizia di Stato ex art. 137 della legge n. 312/1980, gli artt. 16
e segg. del d.-l. n. 283/1981). Questi infatti prevedono lo sviluppo
degli stipendi con otto classi biennali dell'8% da computarsi sullo
stipendio iniziale di livello e di qualifica, sulla base
dell'effettivo servizio prestato ed hanno in concreto determinato il
divario tra stipendi e trattamenti di quiescenza preesistenti alle
decorrenze da essi stessi fissate, senza che sia derivata alc una
correzione quantitativamente riequilibratrice, da altri meccanismi di
adegumanto che percio' sono da intendere coinvolti nella censura di
non conformita' al precetto del menzionato art. 36 della
Costituzione.
D'altra parte, detto precetto, alla luce della motivazione della
citata sentenza n. 501/1988 non sembra possa essere concretamente
attuato se non attraverso una costante proporzionalita' (che puo'
anche non voler dire esatta corrispondenza) alle retribuzioni di
servzio attivo.
Questo giudice pertanto ritiene non privo di fondamento il
sospetto di incostituzionalita' dell'intero sistema normativo, al
quale nella specie occorrre far riferimento, sia che si voglia
individuarne nel 1 febbraio 1981 (decorrenze degli effetti del d.-l.
n. 283/1981) conformemente alla pretesa, il momento di concreta
rilevanza dell'enunciato contrasto, sia che questa possa essere
riportata a data successiva - cosi' come disposto dalla Corte
costituzionale riguardo alla riferita vicenda del personale di
magistratura - nella valutazione, in via di fatto, di adeguamenti
delle pensioni intervenuti successivamente alla data predetta.
Non sembra abbia bisogno di ulteriore dimostrazione l'affermazione
che il principio di collegamento alla quantita' e qualita' del lavoro
prestato non e' saldamente garantito ne' da episodici incrementi ne'
da contingenti riliquidazioni specie se limitati - come sempre e'
avvenuto - a singole categorie di dipendenti pubblici, a particolari
date di nascita delle posizioni di quiescenza e con aprioristiche
decorrenze, in ragione prevalentemente, se non esclusivamente delle
potenzialita' finanziarie degli enti erogatori.
All'enunciato vizio di legittimita' costituzionale non si sottrae
l'art. 5 della legge 29 dicembre 1988, n. 544, in quanto per i
titolari di pensioni di cui all'art. 1 della legge n. 177/1976, che
non abbiano beneficiato della riliquidazione ex art. 7 della legge n.
141/1975 - come nel caso del ricorrente - si limita a concedere
integrazioni mensili lorde in misura fissa (con le decorrenze 1
gennaio 1988 e 1 gennazio 1990) non agganciate in alcun modo agli
elementi obiettivi e di giustizia di cui e' sopra cenno.
Non rilevante e non chiaramente proponibile sotto l'aspetto della
fondatezza, riguardo alla fattispecie in esame, appare invece la
questione di legittimnita' costituzionale della norma di cui all'art.
3 del d.-l. 16 settembre 1987, n. 379, convertito in legge 14
novembre 1987, n. 468, in quanto esso riguarda una categoria
determinata di dipendenti statali (dirigenti civili e militari) il
cui sistema retributivo e' regolato da una diversa normativa in
relazione alla quale la riliquidazione della pensione e' dalla norma
stessa prevista in favore comunque delle cessazioni dal servizio
successive al 1 gennaio 1979.